De onderwijskwaliteit stagneert. De rol van de overheid onder de loep

“Civilization is in a race between education and catastrophe”

Met dit citaat van schrijver H.G. Wells eindigde een recent artikel in The Economist over de onderwijsproblemen waar rijke landen mee kampen. In veel landen, zoals de Verenigde Staten, Finland, Duitsland, Frankrijk en Nederland, dalen de scores op internationale vergelijkingen al jaren. Een zorgwekkende ontwikkeling.

Hoewel een aantal externe factoren – denk aan de opkomst van mobiele telefoons – hier een invloed op lijken te hebben, wijst The Economist ook op het tekortschieten van beleidsmakers. In plaats van zich te richten op de basis van goede onderwijs, hebben maar al te veel beleidsmakers zich de afgelopen jaren gericht op het herzien van curricula, met vaak onduidelijke resultaten. Kennis werd minder belangrijk geacht, met dalende taal- en rekenresultaten tot gevolg.

The Economist vraagt zich af waarom landen geen voorbeelden nemen aan Singapore en Engeland. In Singapore wordt er veel geëxperimenteerd met nieuwe didactische methodes, en wat werkt wordt breed gedeeld. In andere landen blijven scholen maar praktijken herhalen die niet werken. En in Engeland heeft men zich gericht op een kennisrijk curriculum, en plukt daar de vruchten van. Ook is er bij de Onderwijsinspectie van Engeland (Ofsted) een poging gedaan om het toezicht meer evidence–based te maken. Zorgen dat toezicht over gaat over wat ook echt bijdraagt aan beter onderwijs.

En de Inspectie in Nederland?

In Nederland daalt de onderwijskwaliteit consistent, en krijgt de overheid geen grip op doorbreken van deze trend. Er valt niet te ontkennen dat de Inspectie in Nederland – in tegenstelling tot hun collega’s in Engeland –een probleem heeft als het aankomt op het bijdragen aan de kwaliteit van onderwijs via toezicht. Dit probleem kent een aantal facetten, maar het voornaamste is dat de Onderwijsinspectie slechts een beperkte rol in het toezicht heeft op scholen. De Inspectie mag slechts toezien op minimum-eisen.

Deze beperking krijgt de Inspectie mee vanuit de Grondwet.

In principe heeft de Inspectie de taak om te controleren op deugdelijkheidseisen. Dit zijn – simpel gezegd – de zeer minimale eisen waaraan scholen moeten voldoen. De minimum-eis is dus ook de maximum-eis die de Inspectie aan scholen mag stellen.

Daarnaast heeft Inspectie ook de taak te stimuleren. Dit houdt – ook weer simpel geconstateerd – in dat de Inspectie scholen van vrijblijvende adviezen mag voorzien. Scholen mogen niet verplicht worden om aan meer dan een minimum-eis te voldoen, maar de Inspectie heeft wel de taak om scholen vrijblijvend te adviseren.

Welke uiting is controlerend en welke stimulerend?

Het verschil tussen de twee is op papier helder. Zo is een deugdelijkheidseis dat scholen beschikken over een leerlingvolgsysteem. Maar aan welke normen deze moet voldoen is niet vastgelegd (want dat gaat voorbij aan het gegeven van een minimumnorm).

De situatie kan dus zo zijn: een school heeft een leerlingvolgsysteem, en voldoet daarmee aan de wettelijke eis, maar de bezoekend Inspecteur vindt daar iets in tekortschieten; de inspecteur maakt daar – al dan niet formeel – een opmerking over. Wat moet je daar als school dan mee?

De jure hoef je daar dus niets mee want het is een vrijblijvend advies, maar aangezien de Inspecteur het wel noemde, zullen veel schoolleiders – de facto – besluiten er toch iets mee te moeten doen.

In de praktijk is het, kortom, nogal eens onduidelijk voor scholen wat nu controlerend of stimulerend bedoeld is. Vanuit de Eerste en Tweede Kamer is er daarom al jaren een sterke behoefte om deze twee taken scherper te scheiden, op praktijk, en op papier.

Herstelopdrachten niet in orde

De Onderwijsinspectie lijkt daar in de dagelijkse praktijk niet goed uit te komen. Vorige maand plaatste hoogleraar Renée van Schoonhoven op LinkedIn een paper over de juridische grondslag van de herstelopdrachten die de Inspectie geeft. Zo kan een observatie over het leerlingvolgsysteem aanleiding zijn voor een zogenoemde herstelopdracht, waarbij er sancties volgen als de school er geen gehoor aan geeft. Dit mag de Inspectie, juridisch beschouwd, doen als het gaat over bijvoorbeeld de afwezigheid van een leerlingvolgsysteem. Maar als er wel een is en de inspectie geen genoegen neemt met het feit dat dit slechts bestaat uit een doos met handgeschreven post-it’s in de kamer van de directeur, dan mag deze daar, juridisch beschouwd, wel iets over zeggen –stimuleren– maar geen herstelopdracht voor geven –controleren.

Van Schoonhoven analyseert in haar paper zo’n 85 herstelopdrachten en komt tot de conclusie dat veel herstelopdrachten onvoldoende juridische basis hebben. Dat wil zeggen dat er veel herstelopdrachten worden gegeven die niet binnen de controlerende taak vallen. Sterker nog, er wordt zelfs vaak een onderdeel als voldoende beoordeeld en tóch een herstelopdracht geboden.

Matig verweer van de Inspectie

Dit is natuurlijk uitermate slecht nieuws voor de Onderwijsinspectie. Niet alleen kan deze publicatie leiden tot een toename van het aantal rechtszaken, waarbij de rechter scholen vaak in het gelijk zal stellen omdat de Inspectie het boekje te buiten ging. Ook kan een prudente Kamer het de minister heel moeilijk maken, gezien de Inspectie zich niet houdt aan de kaders die toch met regelmaat vanuit de politiek zijn meegegeven.

In navolging op het bericht van Van Schoonhoven volgde dan ook een eerste reactie van de Inspectie.

Allereerst ontkent de Inspectie een probleem met de juridische grondslag, wat mij nogal vreemd overkomt. Als een hoogleraar Onderwijsrecht je in een uitgebreide paper vervolgens wijst op kwesties zou een wat meer reflectieve positionering op z’n plek zijn. Mijn inziens volstaat het dan niet om te zeggen: ze heeft gewoon geen gelijk.

Bestuurlijk pragmatisme

Een ander interessant aspect aan haar reactie is dat de Inspectie eindigt met een pragmatische invalshoek.

“Vanzelfsprekend moet al ons werk gebaseerd zijn op een deugdelijke juridische grondslag, waarbij we willen waken voor bovenmatige juridisering en het risico dat dit onbedoeld tot afvinklijstjes leidt. Daar wordt het onderwijs niet beter van.”

De Inspectie lijkt hiermee te willen suggereren: natuurlijk moet er een deugdelijke juridische grondslag zijn, maar mocht dat onverhoopt niet zo blijken te zijn dan is dat vooral vanuit de beste bedoelingen – beter onderwijs én geen afvinklijstjes.

Onderwijsinhoudelijk is het toezicht ook niet sterk

De inspectie sluit hierbij – wellicht onbedoeld – aan op een historische discussie rond overheidsoptreden. Soms wil de politiek of de samenleving dat de inspectie toeziet en ingrijpt op méér dan de minimumkwaliteit. Waar de minimumlat ligt wordt zodoende altijd ingegeven door de tijdsgeest (zie hoofdstuk 1).

In het licht van dalende internationale resultaten op taal en rekenen, en een groeiende kansenongelijkheid wordt er van de Inspectie tegenwoordig verwacht dat zij in haar belangrijke toezichthoudende taak een bijdrage levert aan beter onderwijs.Is het dan niet te prijzen dat de Inspectie de grenzen van haar bevoegdheden opzoekt?

Het spin-off-effect van ondoordacht toezicht

Dat zou een interessante discussie waard zijn als dit ook daadwerkelijk het geval was. Het is in mijn ogen echter de vraag in hoeverre de Inspectie in haar toezicht bijdraagt aan de kwaliteit van onderwijs. Ik zal geen uitputtende analyse bieden, maar twee interessante casussen noemen.

Lang geleden schoot de examinering in het MBO ernstig tekort. Ingegeven door de publieke en politieke opinie legde de Inspectie scherpere eisen op. Zo moesten alle toetsen die werden afgenomen betrouwbaar en valide toetsen. Alleen… toetsen kunnen niet valide zijn. Een toets valide noemen is hetzelfde als ‘een steen omschrijven als blij’ volgens onderwijsexpert Dylan Wiliam.

Om aan de onmogelijke eis te voldoen gingen veel mbo-instellingen in zee met aanbieders van blije stenen, met een blije-steen-keurmerk, zodat de Inspectie het maar goed vond. Hoewel de sector op deze wijze verdere excessen rond examering bespaard is gebleven, is het maar de vraag of dit echt heeft geleid tot een betere onderwijspraktijk. Een van de gevolgen hiervan was bijvoorbeeld dat de lessen die gegeven werden, niet per se aansloten bij de ingekochte toetsen, of dat lessen dan noodgedwongen zich gingen richten op wat in de extern ontwikkelde toetsen getoetst werd.

Zo heeft de Inspectie in recente jaren – vanwege een ander schandaal –de eisen voor het PTA in het voortgezet onderwijs aangescherpt. Toetsen binnen het PTA moeten nu een afsluitend karakter hebben; een onderdeel dat eenmaal getoetst is mag later niet meer terugkomen. Als gevolg hiervan stoppen veel leraren met een effectieve praktijk: cumulatief toetsen. Een gegeven waar emeritus-hoogleraar Paul Kirschner zich over beklaagde in onze recente podcastaflevering.

Deze twee punten illustreren dat als de Inspectie besluit om de grenzen van haar bevoegdheid op te zoeken, ze zich daarbij kennelijk niet altijd laat leiden door onderwijsinhoudelijke of onderwijskundige kennis van zaken.

Wat deze voorbeelden ook illustreren is dat hoewel de overheid maar een beperkte rol heeft, dit niet betekent dat de overheid met die beperkte geen belangrijke invloed heeft. De gevolgen in het dagelijkse onderwijsproces zijn namelijk heel reëel.

De beperkte, maar belangrijke rol van de overheid

Zo is er nog een voorbeeld van een stoeiende overheid, maar nu onder regie van het College voor Toetsen en Examens: de vormgeving van de doorstroomtoetsen die aan het einde van het primair onderwijs worden afgenomen.

Niet alleen zijn deze bepalend voor de onderwijsloopbanen van leerlingen. Ze vormen ook nog eens een belangrijk streefpunt voor scholen omdat ze gebruikt worden door de Inspectie voor het toezicht. Voor het toezicht op de basisscholen, maar ook op het toezicht van de scholen waar leerlingen naartoe gaan.

Helaas zal niemand ontgaan zijn dat de overheid hier haar rol binnen een beperkte ruimte ook geen glansrijke vorm weet te geven.

Analyse van de doorstroomtoetsen

Sinds dit jaar werkt het College van Toetsen en Examens (dat onder het ministerie van Onderwijs valt) met een nieuwe systematiek voor de normering van de doorstroomtoetsen. En dit jaar viel ook meteen op dat de uitslagen wel erg anders uitvielen ten opzichte van eerdere jaren, wat leidde tot onrust in het veld. Ik tekende over deze kwestie al eerder een perspectief op.

In juli verscheen over het gebeuren een officiële reactie van minister Paul, met daarbij een analyse door het CvTE. De timing – midden in de zomervakantie – beloofde al weinig goeds.

Wie bekend is met de vele discussies rond de eindexamens in het voortgezet onderwijs zal de strekking van de brief herkennen. Het College voor Toetsen en Examens doet onderzoek naar haar eigen functioneren en trekt daarbij de conclusie: we hebben het goed gedaan. De minister gebruikt deze analyse vervolgens om te zeggen: we gaan gewoon zo door.

Op welke manier draagt de overheid nog bij aan beter onderwijs?

Terwijl er natuurlijk tal van redenen zijn om het anders te doen. Zo leidt de focus op begrijpend lezen in de doorstroomtoetsen tot veel ongunstige en onbedoelde effecten in de onderwijspraktijk zelf. Het is niet alsof hier vanuit de maatschappij geen luide kritiek op klinkt.

Een minister die graag een bijdrage wil leveren aan de kwaliteit van onderwijs, kan juist de recente discussie rond de doorstroomtoets gebruiken om het nu eens echt over een andere boeg te gooien. Maar in plaats daarvan krijgen we een zelfde – bijna cynische – herhaling van zetten.

In 2018 betoogde ik samen met Dorien Zevenbergen in ‘De sluipende crisis’ dat veel beleid gericht op onderwijsverbetering helaas niet het gewenste effect had. Inmiddels lijkt de overheid niet alleen te falen in het bijdragen aan beter onderwijs, maar zelfs actief vooruitgang tegen te werken.

Of dit nu waar is of niet, feit blijft dat de overheid weinig urgentiebesef toont. De bereidheid om te reflecteren op haar mogelijke aandeel in de huidige staat van het onderwijs is grotendeels afwezig.

Het is cruciaal dat de overheid een strategie ontwikkelt om haar beperkte ruimte in het onderwijs effectief te benutten. De minister zou moeten inzien dat juist vanuit zo’n beperkte rol, de overheid alleen vanuit vertrouwen een positieve invloed kan uitoefenen. Het veld moet kunnen vertrouwen op de capaciteiten, beslissingen en goede intenties van de overheid.

Het is zorgwekkend dat de overheid blijft worstelen met haar kerntaak: het waarborgen van kwaliteit van onderwijs en gelijke kansen voor alle kinderen.

“De beschaving bevindt zich,” tenslotte ,“in een wedloop tussen onderwijs en catastrofe”.